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《中國礦業》綠色礦業 | 關于編制綠色礦業發展示范區建設方案的思考

2020-07-31 15:42:51   來源:中國礦業雜志

  一、編制背景
  隨著《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規〔2017〕4號)的發布,要求加快形成綠色礦業“點、線、面”立體發展新格局:點上開花就是以企業為主建設成綠色礦山,達標企業納入全國綠色礦山企業名錄;線上貫通就是將綠色理念貫穿礦業發展全過程,包括勘查、規劃、設計、建設、生產、閉坑、修復以及轉型等;面上連片就是以行政區或集中區為范圍,政府為主推動綠色礦業發展示范區建設。從點上看:全國綠色礦山名錄庫發布,共有953家礦山企業被納入其中,原國家級綠色礦山試點單位398家,2019年新遴選綠色礦山555家。從面上看:《國土資源部辦公廳關于開展綠色礦業發展示范區建設的函》(國土資廳〔2017〕1392號)要求各地選擇基礎良好、特色突出的地區推動示范區建設;近日,《關于補充完善綠色礦業發展示范區建設有關情況的函》(自然資源礦保函〔2020〕19號)發布,綠色礦業發展示范區的建設工作有序開展。綠色礦業發展示范區建設是礦業綠色發展的重要舉措,《綠色礦業發展示范區建設方案》(以下簡稱“《建設方案》”)是示范區建設的行動綱要,引領帶動示范區內礦業轉型升級和綠色發展,一般包括前言、發展現狀、思路目標、主要任務、保障措施、重大工程等六部分。目前,全國已有多個市縣編制了《綠色礦業發展示范區建設方案》,積極推進示范區建設,提供了有益實踐,但是部分《建設方案》還存在建設范圍不明確、建設主體定位不清、建設內容存在局限等問題,為理清相關概念,本文從《建設方案》的編制意義、編制原則、具體內容等方面進行了分析探討,以期為開展綠色礦業發展示范區規范化管理、推進礦業綠色發展提供服務。
  二、編制意義
  2.1 落實黨中央和國務院重視礦業綠色發展精神的重要舉措
  礦業是中國重要的基礎產業,傳統產業升級轉型、精準扶貧脫貧、“一帶一路”國際產能合作等國家重大戰略需要礦產資源支撐。但是礦業領域資源浪費、產能過剩、環境污染等問題也不容忽視。習近平總書記在中央政治局第41次集體學習時明確提出,推動形成綠色發展方式和生活方式是發展觀的一場深刻革命。礦業領域綠色發展是中國礦業持續健康發展的必然選擇,也是推動綠色發展和生活方式變革的重要組成部分。
  《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中提出,通過發展綠色礦業和建設綠色礦山,促進礦產資源高效利用,提高“三率”水平。國家“十三五”規劃綱要將“大力推進綠色礦山和綠色礦業發展示范區建設”作為重點任務和重大工程進行部署。國務院對《全國礦產資源規劃(2016~2020年)》的批復中提到,2020年基本建成節約高效、環境友好、礦地和諧的綠色礦業發展模式。《全國礦產資源規劃(2016~2020年)》明確提出,建設一批綠色礦業發展示范區。綠色礦業發展示范區建設是黨中央和國務院部署的重要任務,是落實礦業綠色發展精神的重大工程,編制《建設方案》可以為示范區建設提供界定和引導,有效推進示范區建設,進一步落實黨中央和國務院的礦業綠色發展精神。
  2.2 提升綠色礦業發展示范區建設質量和水平的具體要求
  自《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規〔2017〕4號)發布以來,原國土資源部還發布了《國土資源部辦公廳關于開展綠色礦業發展示范區建設的函》(國土資廳函〔2017〕1392號),自然資源部發布了《關于補充完善綠色礦業發展示范區建設有關情況的函》(自然資礦保函〔2020〕19號),持續推進示范區建設工作。但是示范區建設工作創新性強,地方難以照搬現有經驗模式,建設質量和水平參差不齊。
  編制《建設方案》是提升示范區建設質量和水平的一種技術手段。《建設方案》會明確示范區建設的原則、思路、目標和方向,實際編制時,基于當地經濟社會發展階段、資源稟賦、產業特點,參照其他地區做法,形成本地獨具特色的示范區建設路徑,在示范區建設中提供具體指導,保證建設質量和水平。
  2.3 推動綠色礦業發展示范區規范化管理的迫切需要
  《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規〔2017〕4號)提出,到2020年,全國將創建50個以上的具有區域特色的綠色礦業發展示范區。當前,國家對示范區建設要求通過4號文和1392號文進行了簡單明確,但是對示范區建設的時間節點和評估驗收管理流程并無明確規定,各地實際管理并不一致,這在一定程度上阻礙了示范區的建設步伐。
  編制《建設方案》可以明確示范區的建設管理流程,鞏固建設成果。《建設方案》制定明確的時間表,便于到期對建設目標、主要任務、具體工程等進行達標考核。為制定示范區評估、驗收、考核、監督等流程的管理制度打好基礎,推動其規范化管理、現代化治理。
  三、編制原則
  3.1 堅持方案先行原則
  《建設方案》是綠色礦業發展示范區建設的行動綱要,引領帶動示范區內礦業轉型升級和綠色發展。在示范區建設之初,要求各市縣人民政府組織編制《建設方案》,經專家論證和技術審查后,按程序報批和實施,以此引導示范區建設工作。在示范區建設過程中,按照《建設方案》安排的人、事、財分工負責,有序推進具體工作任務,并做好監督檢查工作。在建設完成后,按照《建設方案》設定的目標進行任務驗收。
  3.2 堅持生態保護原則
  礦業綠色發展是在綠色發展理念的指導下,關注資源高效利用、環境優美友好、經濟轉型發展、安全和諧生產,最終達到經濟、資源、社會三方面效益協調統一的生產模式。在具體任務部署中,貫穿生態優先理念,如勘查開發布局中對生態紅線區域進行保護,礦山結構優化調整中整合對環境干擾較大的礦業權;在勘查開發利用中注重綠色建設,注重山水林田湖草系統治理等。
  3.3 堅持突出特色原則
  突出特色是科學性和合理性的重要表現。雖然綠色礦業發展示范區建設要求按集中區或行政區、全礦種、全鏈條建設。但是各地區情況不盡相同:從整體來看,區域發展階段不同,生態條件和承載能力不同,對礦業的要求不同;從行業來看,資源稟賦、開發利用方式、產業鏈條亦不盡相同,綠色礦業發展所面臨和需解決的問題不能一概而論。在建設過程中,需要立足本地區礦產資源稟賦和礦業發展現狀,注重特色區位、特有問題、優勢礦種、已有基礎,對本地區綠色礦業發展路徑進行謀劃。
  3.4 堅持部門聯動原則
  《關于開展綠色礦業發展示范區建設的函》(國土資廳函〔2017〕1392號)明確提出,按照地方主體擇優開展綠色礦業發展示范區建設。示范區建設以地方政府為行為主體,自然資源管理部門負責推進,財政、生態環境、工業信息化、質量監督等多部門聯動,優勢有兩個:一是更好促進部門協調、領域協調,形成合力;二是更易管理制度改革創新平臺,從而推動礦產資源的技術、管理和制度的創新。
  四、主要任務
  綠色礦業發展示范區更加強調以政府為主推動本行政區或礦業集中區的礦業綠色發展,將其打造成礦業領域生態文明建設的樣板區、資源合理開發利用先進技術和裝備應用的展示區、礦山環境保護與礦地和諧的模范區、礦產資源管理創新的先行區,引領帶動礦業領域升級和綠色發展。其建設任務不僅包括了點上的綠色礦山建設和線上的全產業鏈條發展,更是涵蓋了空間布局優化和政策機制創新。其中,空間布局優化是基礎,綠色礦山建設和全產業鏈條發展是重點,政策機制創新是保障。
  4.1 統籌生態保護與經濟發展,優化勘查開發布局
  礦產資源勘查開發布局是綠色礦業發展示范區建設的基礎和前提,空間布局需要與生態保護、經濟社會發展相協調,同時注重與相關規劃的銜接,最終目的是促進礦業集中發展。一是編制并落實礦產資源規劃分區管理,嚴格開發利用準入;二是結合資源稟賦和勘查程度,根據開發利用和礦業經濟發展,劃分資源枯竭區、發展區、遠景區、保護區;三是依托資源富集區和資源經濟區,建設各具特色的重點礦區和礦業經濟區;四是將礦產資源規劃和國土空間規劃、地區發展規劃進行融合,預留礦業發展空間。
  4.2 大力建設綠色礦山,促進礦產資源高效利用
  綠色礦業發展示范區建設重點還是要實現礦產資源的綠色高效利用,需要從提升綠色礦山比例和資源開發利用效率上著手。一是編制區域綠色礦山管理辦法,明確建設目標設定綠色礦山數量或綠色礦山建成率等指標,建立淘汰機制,完善綠色礦山管理制度;二是推動礦產資源綜合勘查、綜合評價、綜合開發和綜合利用,確保主開采礦種三率達標率100%,加強礦山“三廢”利用,建立能耗核算體系、降低能耗、地耗和水耗強度。此外,注重保護當前經濟技術條件下難以利用的礦產資源。
  4.3 樹立綠色發展理念,推動礦業全鏈條綠色發展
  綠色發展示范區建設既要考慮點上的綠色礦山建設,又要考慮產業鏈條上的全綠色發展,將綠色發展理念貫穿于礦產資源勘查、開發、利用、加工、制造、保護全過程。在優化礦業產業結構的基礎上,向前端延伸,推動綠色勘查建設,向后端延伸,注重資源開發利用后的環境恢復治理。一是完善綠色勘查制度,啟動綠色勘查示范項目,支持勘查綠色礦種,加強推廣應用綠色環保勘查技術、工藝和方法,減少勘查對環境的擾動和影響,做好恢復治理;二是政府主導、市場化運作,因地制宜地推進結構調整:淘汰落后低效污染、生產標準不達標的礦山企業,延伸產業鏈條,加大深、精、細加工及高科技含量礦產品的比重,整合培育帶動性強的礦業企業;三是堅持“山水林田湖草”系統治理思維,構建政府、企業、社會共同參與的新機制,分類治理新建礦山和歷史遺留礦山,全面推進礦山地質環境保護與治理,與礦山公園、生態農業、工業園區、文化旅游等產業相結合開展創新治理。
  4.4 創新政策機制,服務長效管理
  綠色礦業發展示范區作為礦產資源管理制度先行區,政策機制的創新既是示范區建設的任務,也是建設任務推進落實的保障。綠色礦業發展是一個長期的、持續的過程,不可能一步到位,既需要政策和資金給予鼓勵和發展空間,也需要完善管理制度,實現長效發展。一是堅持人本理念,創新資源惠民利民新機制,從群眾就業、土地入股、產業發展、基礎設施建設、助力脫貧扶貧,建立三方協調機制等入手,推動礦地和諧發展;二是從資源開發、土地利用、生態治理、產業發展等全生命周期角度,完善綠色礦業發展制度體系,包括多部門聯動的工作體系,行業和地方標準體系,用礦、用地、財政、金融方面的政策體系,以及創新審批和監管的體系;三是評估綠色礦業發展示范區建設成效,對建設成效較好的通過驗收,對存在需要進一步建設完善的,提出意見建議,待完善后予以驗收。

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